Обзор ошибок при регистрации муниципальных уставов

Обзор типичных нарушений, выявляемых при государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в них за первое полугодие 2013 года (по результатам анализа отказов в государственной регистрации муниципальных актов)
В первом полугодии 2013 года в практике работы органов местного самоуправления Рязанской области при принятии уставов и муниципальных правовых актов сохранилась позитивная тенденция, которая заключается в сокращении количества несоответствий федеральному и региональному законодательству в уставных документах муниципальных образований Рязанской области.
Вместе с тем, определенные нарушения допускаются, что приводит к отказам в государственной регистрации уставов и муниципальных правовых актов (далее — МПА), содержащих подобные нарушения, а также возврату представленных документов (т.е. возврат без рассмотрения ).
Наиболее распространенными ошибками, допускаемыми органами местного самоуправления при принятии уставов и правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы, являются:
1. В уставах и муниципальных правовых актах о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований имеются нарушения требований юридической техники и терминологии; несоответствие данных на электронном носителе представленным в бумажном виде; изменения, которые отсутствуют в решении о внесении изменений и дополнений в устав.
2. Документы (часть документов) представлены в 1-м экземпляре (необходимо представлять все документы в 2-х экземплярах, в том числе информационные письма об опубликовании проекта МПА и информационные бюллетени).
Необходимо обратить внимание на то, что в случае проведения публичных слушаний — в информационном письме, содержащем данные об опубликовании проекта решения необходимо обязательно указывать, что проект устава (МПА), а также установленный порядок учета предложений по проекту указанного устава (МПА) и порядок участия граждан в его обсуждении был опубликован в «Информационном бюллетене» от__.__2013 №__.
В случае, если публичные слушания не проводились — в информационном письме указывается только информация об опубликовании проекта МПА.
2.1. При принятии устава в новой редакции (т.е. всего устава целиком), так же как и при внесении в устав изменений, не связанных исключительно с приведением закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, необходимо обязательное проведение публичных слушаний (пункт 1 части 3 статьи 28 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации»).
3. Запись электронного носителя (СD-диска) с текстами устава, МПА и иных необходимых документов не доведена до логического конца (представлен пустой диск), представлен нечитаемый формат файлов, в электронном виде представлены не все документы, представленные в бумажном виде.
4. Представленные документы не прошиты, не пронумерованы, не скреплены печатью представительного органа муниципального образования и не заверены подписью председателя представительного органа.
5. МПА (решение о внесении изменений в Устав) не подписан главой и председателем представительного органа, не заверен печатями главы МО и председателя (или заверен только председателем или только главой МО).
6. В нарушение требований пункта 4 статьи 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проект устава (МПА о внесении изменений в устав) публикуется менее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава (МПА), либо публикуется не одновременно с порядком учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядком участия граждан в его обсуждении.
Например, проект устава (МПА о внесении изменений в устав) публикуется в одном выпуске информационного бюллетеня, а порядок учета предложений и участия граждан в их обсуждении – в следующем номере бюллетеня. В то же время, согласно пункту 4 статьи 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений
и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

7. В качестве лица, исполняющего обязанности главы муниципального образования, указывается лицо, назначенное главой муниципального образования либо представительным органом муниципального образования.
Вместе с тем, согласно пункту 7 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ, в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования (т.е. в уставе должен быть четко определен порядок и условия назначения упомянутого должностного лица)
8. В МПА о внесении изменений в устав и уставах МО устанавливается, что заместители главы администрации муниципального образования назначаются на должность главой администрации муниципального образования по согласованию с представительным органом МО, что противоречит части 3 статьи 17 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», устанавливающей, что назначение на должность муниципальной службы осуществляется представителем нанимателя (работодателем). Возможность согласования указанного назначения с другим органом местного самоуправления действующим законодательством
не предусмотрена.
9. В МПА, уставах устанавливается:
«Официальным опубликованием нормативного правового акта считается первая публикация его полного текста в печатном средстве массовой информации, учреждённом для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации либо в ином
средстве массовой информации, определенном главой муниципального образования в целях официального опубликования».
При этом не определяются порядок и условия принятия соответствующего решения главой муниципального образования.
Таким образом в Уставах не определяется в полной мере порядок официального опубликования МПА.
В то же время, пункт 6 части 1 статьи 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ предусматривает, что уставом муниципального образования должны определятся виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.
10. На некоторых представленных МПА о внесении изменений в устав отсутствует подпись главы муниципального образования, вместе с тем, согласно пункту 2 части 4 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования подписывает нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.
11. На регистрацию одновременно представляется сразу несколько комплектов документов, например, содержащих два МПА о внесении изменений в устав (различного содержания), следующих в хронологическом порядке друг за другом. Однако в данном случае невозможно внести изменения (содержащиеся во втором МПА) в Устав (в редакции первого МПА), еще не прошедший регистрацию и не вступивший в силу после его опубликования (т.е. после его государственной регистрации в территориальном органе Минюста России и опубликования в печатном СМИ).
Далее на конкретных примерах рассмотрен ряд выявленных несоответствий (нарушений), встречающихся в МПА и уставах, представляемых для регистрации.
I. Пункт 4 Решения устанавливает:
«Муниципальные правовые акты районной Думы, Главы муниципального образования, главы Адмннистрации муниципального района, других должностных лиц местного самоуправления вступают в силу с момента их подписания, если иной срок не указан в правовом акте», что противоречит части 1 статьи 47 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающей: «Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают
в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации».
II. Абзацами 14, 15 и 16 пункта 1 Решения Совета депутатов сельского поселения от 11.03.2013 №197 устанавливается порядок прекращения полномочий главы муниципального образования, а также порядок замещения должности временно отсутствующего (досрочно прекратившего полномочия) главы муниципального образования.
Однако по проекту Решения не были проведены публичные слушания, что противоречит подпункту 1 пункта 3 статьи 28 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» согласно которому на публичные слушания должен выноситься: проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

III. Абзац 16 пункта 1 Решения Совета депутатов сельского поселения излагает пункт 13 статьи 31 Устава в новой редакции: «В случае временного отсутствия (нахождения в отпуске, командировке, болезни и т.д.) или досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, полномочия главы муниципального образования временно исполняет лицо, назначаемое главой муниципального образования либо представительным органом сельского поселения».
Таким образом, решением Совета депутатов сельского поселения не определено должностное лицо, временно исполняющее полномочия главы муниципального образования, что противоречит пункту 7 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающему, что в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления.
При этом не определяются случаи, когда назначение производится главой муниципального образования и когда назначение производится представительным органом местного самоуправления, что также противоречит пункту 7 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ устанавливающему: «В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования».
IV. Пункт 5 части 1 Решения излагает пункт 17 части 1.1 статьи 29 Устава в новой редакции и относит к полномочиям городской Думы назначение на должность и освобождение от занимаемой должности заместителей Главы администрации.
Таким образом, пункт 17 части 1.1 статьи 29 Устава (в редакции Решения от 08.02.2013 №11) противоречит части 3 статьи 17 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», устанавливающей, что назначение на должность муниципальной службы осуществляется представителем нанимателя (работодателем), которым в данном случае является глава администрации муниципального образования.

V. Решение городской Думы от 08.02.2013 №11 подписано заместителем председателя городской Думы, однако на решении отсутствует подпись главы муниципального образования, что противоречит пункту 2 части 4 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003
№131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающему, что глава муниципального образования подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные
правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования. Кроме того, отсутствуют документы, подтверждающие возложение полномочий председателя городской Думы. В представленных документах имеется один экземпляр газеты от 28.12.2012 №52 с опубликованным проектом решения и информацией о дате и времени проведения публичных слушаний, что противоречит пункту 3 части 4 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», устанавливающему, что в двух экземплярах для государственной регистрации предоставляются сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта муниципального правового акта и о результатах публичных слушаний по указанному проекту в случае, если проведение таких слушаний предусмотрено федеральным законом.

VI. Решение Совета депутатов сельского поселения образования «О внесении изменений в Устав муниципального образования…» было принято 28.09.2012 № 177.
В силу части 1, части 4 статьи 3 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» документы для государственной регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав направляются главой муниципального образовании.
Однако, согласно сопроводительному письму документы для регистрации Решения Совета депутатов от 28.09.2012 № 177 направлены председателем Совета депутатов сельского поселения, который не является главой муниципального образования (часть 1 статьи 29, часть 1 статьи 31 Устава муниципального образования).
В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
глава муниципального образования подписывает нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.
На регистрацию представлен один экземпляр Решения Совета депутатов от 28.09.2012 № 177, подписанный главой муниципального образования.
Второй экземпляр указанного решения отсутствует, имеется лишь его копия, заверенная председателем Совета депутатов, что противоречит пункту 2 части 2 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», устанавливающему, что в двух экземплярах для государственной регистрации предоставляются решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования.
Таким образом, в Управление на регистрацию был представлен не полный перечень документов указанный в статье 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», представленные документы не соответствуют требованиям, предъявляемым указанным законом.
Данный анализ позволяет сделать вывод, что основными причинами нарушений федерального законодательства при принятии уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований
является отсутствие в муниципальном образовании информации по изменению федерального законодательства, слабая правовая подготовка сотрудников муниципальных образований, недостаточная материально-техническая оснащенность (отсутствие правовых баз).
Обращаем внимание на то, что Методические рекомендации по подготовке и направлению на государственную регистрацию устава муниципального образования и муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений размещены на сайте Управления (http://to62.minjust.ru) разделе правовая информация/отдел законодательства. Также на сайте Управления размещен данный обзор.

Д.С. БУГРОВ Главный специалист — эксперт отдела законодательства субъекта РФ, ведения федерального регистра и регистрации уставов муниципальных образований Управления Минюста России по Рязанской области

«Вестник Рязанской юстиции», № 10