Антикоррупционная экспертиза уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы
При проведении правовой экспертизы, представленных на государственную регистрацию уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав принимаемых в форме решений о внесении изменений и дополнений в Устав (далее – решение, МПА), специалистами Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Рязанской области выявляются отдельные ошибки и недостатки, допускаемые представительными органами муниципальных образований при их подготовке и принятии, которые служат основанием для отказов в государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы.
Нарушения, как правило, заключаются либо в противоречии устава (муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав) муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законам Рязанской области, либо в нарушении установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава (решения о внесении изменений в Устав) муниципального образования, либо в наличии в уставе (решении) муниципального образования коррупциогеннных факторов.
Для выявления последних территориальным органом юстиции проводится антикоррупционная экспертиза уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав.
За 2012 год антикоррупционная экспертиза проведена в отношении 432 уставных документов муниципальных образований, в том числе 74 Уставов и 358 муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав (далее – МПА). Коррупциогенные факторы выявлены в 7 уставах (что составило 10% от рассмотренных уставов) и 10 МПА (что составило 2,8% от рассмотренных МПА). Таким образом, чаще всего коррупциогенные факторы выявляются в уставах муниципальных образований. В МПА данные факторы выявляются в меньших количествах (в процентном отношении к общему количеству рассмотренных МПА).
В соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96) (далее – Методика) можно выделить следующие разновидности коррупциогенных факторов, выявленных в 2012 году в уставах и МПА.
1) Отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка является коррупциогенным фактором (подпункт «ж» пункта 3 Методики).
2) Нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов является коррупциогенным фактором (подпункт «д» пункта 3 Методики).
3) Отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) является коррупциогенным фактором (подпункт «а» пункта 3 Методики).
Большинство (более 90%) выявляемых коррупциогенных факторов относятся к отсутствию или неполноте административных процедур – отсутствию порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт «ж» пункта 3 Методики). Необходимо также указать, что отказы в государственной регистрации уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав муниципальных образований Рязанской области исключительно по основанию наличия в данных документах коррупциогенных факторов, Управлением не выносились. Все отказы включали также и указание на несоответствия положений уставов (МПА) действующему законодательству.
Отметим отдельные примеры, выявленных в 2012 году коррупциогенных факторов.
1. Решением Совета депутатов Екшурского сельского поселения от 17 февраля 2012 года № 9 вносились изменения в часть 2 статьи 34 Устава муниципального образования, определяя, что председателем Совета депутатов муниципального образования – Екшурское сельское поселение является либо глава муниципального образования – Екшурское сельское поселение, либо депутат Совета депутатов, избранный на заседании Совета депутатов из числа депутатов путём тайного голосования на срок полномочий представительного органа муниципального образования.
Таким образом, Решение и нормы Устава в редакции Решения создавали явную неопределенность в вопросе избрания председателя представительного органа.
В связи с вышеизложенным, Управлением соответствующее положение Решения было признано содержащим коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом «ж» пункта 3 Методики (отсутствие или неполнота административных процедур).
2. Решением Чучковской районной Думы Рязанской области от 24 апреля 2012 года №16 статья 50 Устава излагалась в новой редакции. Абзац первый указанной статьи в редакции решения устанавливал, что глава муниципального образования – Чучковский муниципальный район избирается на заседании Чучковской районной Думы из числа депутатов районной Думы тайным или открытым голосованием на срок полномочий Чучковской районной Думы и является ее председателем.
Таким образом, норма Решения по вопросу избрания главы муниципального образования имела признаки неопределенности, поскольку не устанавливала конкретный способ избрания главы муниципального образования (тайное или открытое голосование) и содержала коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом «ж» пункта 3 Методики (отсутствие или неполнота административных процедур).
3. Решением Захаровского районного Собрания депутатов Захаровского муниципального района Рязанской области от 25 января 2012 года №176 Устав был дополнен статьей 51.1 «Глава администрации муниципального образования – Захаровский муниципальный район». Абзац 2 части 2 указанной статьи устанавливал: «Контракт с главой администрации заключается главой муниципального образования — Захаровский муниципальный район на срок пять лет но не менее двух лет» (таким образом, конкретный срок полномочий не был указан).
В то же время в силу пункта 1 части 4 статьи 35 Федерального закона соответствующий срок в пределах от двух до пяти лет должен устанавливаться уставными документами муниципальных образований.
Таким образом, МПА содержал коррупциогенный фактор, предусмотренный подпунктом «ж» пункта 3 Методики (отсутствие или неполнота административных процедур).
4. В Уставе Польно-Ялтуновского сельского поселения Шацкого муниципального района Рязанской области, принятом решением Совета депутатов от 22 марта 2012 года №9 часть 3 статьи 39 Устава «Вступление в силу муниципальных правовых актов» устанавливала: «Официальное опубликование (обнародование) муниципальных правовых актов осуществляется в соответствии с Положением о порядке опубликования (обнародования) правовых актов Польно-Ялтуновского муниципального образования, утверждаемым Советом депутатов Польно-Ялтуновского сельского поселения», что противоречит пункту 6 части 1 статьи 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ, устанавливающему, что уставом муниципального образования должны определятся виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.
Таким образом, устав содержал коррупциогенный фактор, предусмотренный под-пунктом «ж» пункта 3 Методики (отсутствие или неполнота административных процедур).
За истекший период 2012 года устранены в общей сложности 27 коррупциогенных факторов. Выявленные коррупциогенные факторы (в Уставах и решениях) находятся на контроле Управлением Минюста России по Рязанской области, вплоть до их устранения.
Одновременно Управлением проводится работа по профилактике возможного появления коррупциогенных факторов в муниципальных правовых актах, в том числе:
— распространяются методические рекомендации и обзоры, информационные материалы (в 2012 во все муниципальные районы и городские округа дважды направлялись обзоры типичных нарушений, выявленных в МПА и уставах, представляемых на государственную регистрацию в Управление; направлено более 430 информационных писем главам муниципальных образований по вопросам государственной регистрации МПА и уставов муниципальных образований; в муниципальные образования Рязанской области направлены методические рекомендации по подготовке типовых проектов муниципальных нормативных правовых актов в области противодействия коррупции);
— проводится работа с проектами муниципальных правовых актов (за 2012 год рассмотрено 25 проектов МПА и уставов);
— организуются выступления сотрудников Управления на различных семинарах в том числе, посвященных муниципальному нормотворчеству.
Так, в 2013 году сотрудники Управления приняли участие в 3-х семинарах посвященных нормотворческой деятельности муниципальных образований Рязанской области в 2012 году, обсуждались проблемы и перспективы, были подведены итоги работы;
— на официальном сайте Управления размещаются информационные материалы, статьи, обзоры, законы и иные нормативные правовые акты (в частности — Методические рекомендации по подготовке и направлению на государственную регистрацию устава муниципального образования и муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений) и другие материалы;
— в органы прокуратуры ежемесячно направляются сведения о выявленных коррупционных факторах, данные об уставах муниципальных образований, длительное время не приводившихся в соответствие с федеральным законодательством, а также о не представлении главами муниципальных образований в установленный законом срок сведений об официальном обнародовании МПА (устава) после его государственной регистрации.
Д.С. БУГРОВ — главный специалист — эксперт отдела законодательства субъекта РФ, ведения федерального регистра и регистрации уставов муниципальных образований Управления Минюста России по Рязанской области
Вестник Рязанской юстиции № 9