Правовое регулирование общественных отношений в сфере государственной гражданской службы на территории Рязанской области

В настоящее время важнейшая роль в управлении государством отводится правовому институту государственной службы — единой общегосударственной системе, для эффективного функционирования которой необходимы общая стратегия развития, постоянное взаимодействие центра и регионов.

Как составная часть системы общественных отношений по установлению общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в целом государственная служба Российской Федерации относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (пункт «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты субъектов РФ (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Федеральная государственная служба в соответствии с пунктом «т» статьи 71 Конституции Российской Федерации отнесена к предметам исключительного ведения Российской Федерации, которые регулируются федеральными конституционными законами и федеральными законами (часть 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации). Таким образом, Конституция Российской Федерации предопределила существенный удельный вес федеральных нормативных актов в регулировании государственной службы.

На федеральном уровне общественные отношения, связанные с организацией государственной службы, регулируются Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2010 № 419-ФЗ), от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2010 № 419-ФЗ), от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», от 25.12.2008 № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией конвенции Организации Объединенных наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции».

Вышеобозначенные нормативные документы определяют основные принципы правового регулирования общественных отношений в рассматриваемой сфере. Ими определены приоритетные направления государственной политики по развитию и укреплению государственной гражданской службы в Российской Федерации, включая борьбу с коррупцией, внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы, исходя из государственных приоритетов, повышение эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих. Положения федеральных нормативных документов дополняются актами правоприменительных органов и, прежде всего, постановлениями судебных инстанций.

Среди постановлений судебных органов, принятых только в 2011 году, можно выделить:

1. Определение Верховного Суда РФ от 30.03.2011 № 44-Г11-7 «Об оставлении без изменения решения Пермского краевого суда от 20.01.2011, которым удовлетворено заявление о признании недействующим пункта «в» части 3 статьи 5 Закона Пермского края от 14.04.2008 № 228-ПК «О муниципальной службе в Пермском крае».

Заместитель прокурора Пермского края обратился в Пермский краевой суд с заявлением, ссылаясь на то, что указанный краевой акт в части пункта «в» части 3 статьи 5 противоречит требованиям Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», поскольку предусматривает установление квалификационных требований для ведущей группы должностей муниципальной службы к уровню образования и стажу муниципальной службы в виде наличия среднего профессионального образования со стажем работы по специальности не менее пяти лет.

Решением Пермского краевого суда от 20.01.2011 данное заявление было удовлетворено. Законодательное Собрание Пермского края обратилось с кассационной жалобой в Верховный суд РФ, который оставил решение Пермского краевого суда от 20.01.2011 без изменений, а кассационную жалобу без удовлетворения по следующим основаниям.

Статьей 5 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципаль­ной службе в Российской Федерации» предусмотрено обеспечение взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации посредством единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы.

Однако, требования, установленные законодательством Пермского края к должностям государственной службы Пермского края, аналогичным тем, которые были указаны в части пункта «в» части 3 статьи 5 краевого Закона, не совпадают.

2. Определение Верховного Суда РФ от 09.02.2011 № 60-Г11-2 «Об оставлении без изменения решения Камчатского краевого суда от 19.11.2010, которым частично удовлетворено заявление о признании недействующими отдельных положений Реестра должностей государственной гражданской службы Камчатского края, утвержденных Законом Камчатского края от 04.05.2008 № 56 «О государственной гражданской службе Камчатского края».

Заместитель прокурора Камчатского края обратился в суд с заявлением о признании не действующими со дня вступления решения суда в законную силу отдельных положений Реестра должностей государственной гражданской службы Камчатского края, утвержденного Законом Камчатского края от 4 мая 2008 г. № 56 «О государственной гражданской службе Камчатского края».

Решением Камчатского краевого суда от 19 ноября 2010 г. заявление заместителя прокурора Камчатского края удовлетворено частично, признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу ряд положений Реестра должностей государственной гражданской службы Камчатского края, утвержденного Законом Камчатского края от 4 мая 2008 г. № 56 «О государственной гражданской службе Камчатского края».

Законодательное собрание Камчатского края обратилось в Верховный суд РФ с кассационной жалобой. Однако Верховный суд РФ оставил кассационную жалобу без удовлетворения по следующим основаниям.

В соответствии с частью 2 статьи 10 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации с учетом положений названного Федерального закона, а также структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленных Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы.

В силу пункта 8 Указа Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» (с последующими изменениями) реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Россий­ской Федерации утверждаются законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом положений Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и данного Реестра.

Поскольку в оспариваемых прокурором положениях требования о соответствии наименований, групп и категорий должностей государственной службы субъекта наименованиям, группам и категориям должностей федеральной государственной гражданской службы, содержащимся в Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы не соблюдены, суд обоснованно пришел к выводу о незаконности этих положений.

Доводы кассационных жалоб Законодательного Собрания, правительства Камчатского края о том, что субъект Российской Федерации обладает самостоятельностью в формировании реестров должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации в части установления наименований должностей и отнесения их к тем или иным категориям и группам должностей, не могут повлиять на правовую судьбу постановленного решения. Верховный суд РФ согласился с суждением суда в этой части решения о том, что по смыслу части 2 статьи 10 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», пунктом 8 Указа Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» (с последующими изменениями) право органов государственной власти субъектов Российской Федерации на учреждение должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации отнюдь не исключает необходимости соблюдения при учреждении таких должностей соответствия наименований, категорий и групп должностей наименованиям, категориям и группам должностей федеральной государственной гражданской службы. Иное означало бы умаление единства правовых и организационных основ федеральной государственной гражданской службы Российской Федерации и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Наряду с федеральными органами государственной власти регулирование отношений в сфере государственной гражданской службы осуществляется органами власти российских регионов.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующей сфере правового регулирования определены Федеральными законами от 27.07.2004г. № 79-ФЗ (в ред. от 28.12.2010 № 419-ФЗ) «О государственной гражданской службе Российской Федерации», от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ (в ред. от 01.12.2007 № 309-ФЗ) «О системе государственной службы Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2010 № 419-ФЗ), от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2010 № 406-ФЗ).

В целях реализации рассматриваемых полномочий органами власти субъектов РФ принимается значительный массив нормативных документов.

Так, по данным федерального регистра нормативных правовых актов Рязанской области по состоянию на 09.06.2011 года на территории Рязанской области общественные отношения в сфере государственной гражданской службы регулируются положениями 164 действующих областных нормативных правовых актов, из которых 79 основных нормативных правовых актов и 85 нормативных правовых акта о внесении изменений, в том числе о признании утратившими силу.

Анализ положений нормативных актов Рязанской области в сфере государственной гражданской службы показывает, что общественные отношения в указанной сфере урегулированы в полной мере.

Так, Законом Рязанской области от 01 июня 2005 года № 46-03 «О государственной гражданской службе Рязанской области» (в ред. от 15.02.2011 № 8-03):

1. Утвержден реестр должностей государственной гражданской службы Рязанской области,
2. Урегулированы отдельные вопросы присвоения классных чинов, в т.ч. гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы субъекта Российской Федерации высшей и главной групп;
3. Определены квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы государственных гражданских служащих субъекта РФ;
4. Урегулированы порядок и условия предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска гражданским служащим субъектов Российской Федерации;
5. Установлен порядок единовременной выплаты при предоставлении один раз в год гражданскому служащему субъекта Российской Федерации ежегодного оплачиваемого отпуска;
6. Предусмотрен порядок увеличения (индексации) размеров окладов денежного содержания по должностям государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;
7. Урегулирован порядок формирования фонда оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и фонда оплаты труда работников, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации:
8. Установлен порядок и условия выплаты единовременного поощрения государственным гражданским служащим субъекта Российской Федерации, размера окладов за классный чин;
9. Урегулированы вопросы размещения государственного заказа субъекта Российской Федерации на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих субъекта Российской Федерации.

Значительная часть общественных отношений по поводу государственной гражданской службы урегулирована нормативными актами Губернатора и Правительства Рязанской области, в т.ч.:

Постановлением Правительства Рязанской области от 27 апреля 2007 года № 108 «О порядке и условиях предоставления единовременной субсидии на приобретение жилой площади государственным гражданским служащим Рязанской области» (в ред. от 10.12.2007 № 334), которым решаются вопросы выделения единовременной субсидии государственным гражданским служащим Рязанской области на приобретение жилой площади один раз за весь период прохождения государственной гражданской службы;

Постановлением Губернатора Рязанской области от 23 марта 2007 года № 104-пг «Об утверждении Положения о кадровом резерве на государственной гражданской службе Рязанской области» (в ред. от 10.06.2009 № 165-пг), которым определяется порядок формирования кадрового резерва на государственной гражданской службе Рязанской области и кадрового резерва государственного органа Рязанской области;

Постановлением Губернатора Рязанской области от 10 января 2006 года № 1-пг «Об утверждении Положения о порядке и условиях командирования государственных гражданских служащих Рязанской области» (в ред. от 21.08.2009 № 224-пг), определяющим порядок и условия командирования государственных гражданских служащих Рязанской области;

Постановлением Губернатора Рязанской области от 10 августа 2009 года № 221-пг «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Рязанской области, и государственными гражданскими служащими Рязанской области сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного ха­рактера»;

Постановлением Губернатора Рязанской области от 10 августа 2009 года № 220-пг «О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Рязанской области, лицами, замещающими государственные должности Рязанской области, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»;

Постановлением Губернатора Рязанской области от 10 августа 2009 года № 222-пг «Об утверждении перечня должностей государственной гражданской службы Рязанской области, при назначении на которые граждане и при замещении которых государственные гражданские служащие Рязанской области обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»;

Постановлением Губернатора Рязанской области от 14 декабря 2005 года № 412-пг «Об утверждении размеров должностных окладов государственных гражданских служащих Рязанской области и денежного вознаграждения Губернатору Рязанской области и лицам, замещающим государственные должности Рязанской области» (в ред. от 18.02.2011 № 13-пг), определяющим размеры должностных окладов государственных гражданских служащих Рязанской области и денежного вознаграждения лицам, замещающим государственные должности Рязанской области;

Постановлением Правительства Рязанской области от 6 августа 2008 года № 152 «Об утверждении положения о транспортном обслуживании лиц, замещающих государственные должности Рязанской области, и государственных гражданских служащих Рязанской области» (в ред. от 21.10.2010 № 255).

Ряд специальных вопросов государственной гражданской службы регулируется и законодательными актами области. Так, отношения по социальному обеспечению государственных гражданских служащих Рязанской области регулируются Законом Рязанской области от 13 сентября 2006 года № 108-03 «О пенсии за выслугу лет» (в ред. от 13.11.2010 № 132-03). Законом Рязанской области от 05 сентября 2008 года № 97-03 «О Счетной палате Рязанской области» (в ред. от 21.09.2010 № 97-03) установлены специальные требования к лицам, замещающим государственные должности в Счетной палате Рязанской области, а также гарантии их деятельности.

По всем нормативным правовым актам Рязанской области в сфере государственной гражданской службы сотрудниками территориального органа юстиции проведена правовая экспертиза. При этом в 2011 году выявлен только 1 нормативный документ, противоречащий федеральному законодательству, — Постановление министерства образования Рязанской области от 23 марта 2011 года № 3 «О комиссии по служебным спорам при министерстве образования Рязанской области». Выявленные нарушения касались порядка рассмотрения служебных споров. В отношении указанного Постановления составлено экспертное заключение о несоответствии федеральному законодательству, которое направлено в Министерство образования Рязанской области. В настоящее время ведется работа по приведению вышеназванного Постановления в соответствие с федеральным законодательством.

Таким образом, органами государственной власти Рязанской области создана серьезная нормативная база по регулированию рассматриваемой сферы общественных отношений.

Однако, несмотря на значительный объем принятых нормативных документов, регулирующих общественные отношения в сфере гражданской службы в настоящее время на территории Рязанской области остается не реализованным ряд полномочий субъекта РФ, из числа предусмотренных Федеральным законом от 27.07.2004г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в том числе:

— установление перечня должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда (части 15 статьи 50 Федерального закона);

— порядок установления оплаты труда гражданских служащих, для которых оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте (часть 15 статьи 50 Федерального закона);

— случаи, порядок и размеры выплат по обязательному государственному страхованию государственных служащих (пункт 7 части 1 статьи 52 Федерального закона);

— порядок заключения на конкурсной основе договора на обучение между государственным органом и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы после окончания обучения в течение определенного срока (часть 2 стать 61 Федерального закона).

Таким образом, основной задачей регулирования государственной службы на территории Рязанской области на данном этапе является более детальная регламентация общественных отношений в рассматриваемой сфере.

 С.Е Смыслов — главный специалист-эксперт отдела законодательства субъекта РФ, ведения федерального регистра и регистрации уставов муниципальных образований

  «Вестник Рязанской юстиции», №3 июнь 2011 г.